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Le nuove regole sulla cessione dei Crediti Sanitari contenute nel Decreto Rilancio

La Legge del 17 luglio 2020, n. 77, di conversione del decreto-legge 19 maggio 2020 n. 34 (c.d. “Decreto Rilancio”), ha introdotto il comma 4-bis (il “Comma 4-bis”) all’articolo 117 del medesimo decreto, in materia di cessione di crediti sanitari. Nello specifico, detta disposizione prevede che: “I crediti commerciali certi, liquidi ed esigibili, vantati nei confronti degli enti del Servizio sanitario nazionale in conseguenza di accordi contrattuali stipulati ai sensi dell’articolo 8-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, ove non certificati mediante la piattaforma elettronica di cui all’articolo 7 del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, possono essere ceduti, anche ai sensi della legge 30 aprile 1999, n. 130, solo a seguito di notificazione della cessione all’ente debitore e di espressa accettazione da parte di esso. L’ente debitore, effettuate le occorrenti verifiche, comunica al cedente e al cessionario l’accettazione o il rifiuto della cessione del credito entro quarantacinque giorni dalla data della notificazione, decorsi inutilmente i quali la cessione si intende rifiutata. In ogni caso la cessione dei crediti, anche se certificati mediante la citata piattaforma elettronica, deve essere notificata all’ente debitore con l’indicazione puntuale degli estremi delle singole partite creditorie cedute. L’ente debitore non risponde dei pagamenti effettuati al cedente prima della notificazione dell’atto di cessione.” Il legislatore, con la norma qui descritta, ha introdotto il meccanismo del silenzio-rifiuto in caso di cessione dei crediti vantati nei confronti degli enti del Servizio sanitario nazionale.  Pertanto, la disposizione in parola potrebbe costituire un impedimento all’erogazione alle imprese delle risorse che derivano dallo smobilizzo dei crediti sanitari, con la conseguenza che queste ultime, in detto contesto operativo, potrebbero avere difficoltà nell’accesso ad una tradizionale e consolidata fonte di liquidità, quale la cessione del credito.
  1. Le conseguenze della mancata accettazione da parte della Pubblica Amministrazione.
Va chiarito che il rifiuto da parte della Pubblica Amministrazione, sebbene non incida sulla validità dell’atto di cessione (che continua a produrre i suoi effetti tra le parti), renderà quest’ultimo inopponibile nei confronti del debitore ceduto e dei terzi. Il disposto di cui al Comma 4-bis correla al trascorrere di 45 giorni dalla notifica dell’atto di cessione, l’effetto di considerare quest’ultimo rigettato da parte dell’ente debitore silente. Pertanto, la mera inerzia della pubblica amministrazione (debitore ceduto) sarebbe sufficiente a determinare una situazione di inefficacia relativa dell’atto di cessione, che avrà efficacia interna tra le parti ma non sarà opponibile al debitore e ai terzi.
  1. Eccezione alla nuova disciplina: la certificazione mediante piattaforma elettronica
Occorre far presente che l’accettazione o il rifiuto della cessione del credito, da effettuare entro i termini summenzionati di 45 giorni dalla data di notifica (decorsi inutilmente i quali, come si è detto, la cessione si intende rifiutata), non sono richiesti per le cessioni di crediti che siano  certificati mediante la piattaforma elettronica di cui all’articolo 7 del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 53, convertito con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n. 64 (la “Piattaforma”). La Piattaforma, come è noto, è stata creata per favorire lo smobilizzo dei crediti non prescritti, certi, liquidi ed esigibili, vantati dalle imprese nei confronti della Pubblica Amministrazione; permette di certificare, ad istanza del creditore, gli eventuali crediti vantati per le somministrazioni, forniture, appalti e prestazioni professionali nei confronti della Pubblica Amministrazione[1]. La Pubblica Amministrazione è tenuta a rilasciare la certificazione, oppure a rilevare la mancanza dei requisiti per il rilascio, entro trenta giorni dalla ricezione dell’istanza. Nel caso in cui ciò non avvenga, il creditore ha la facoltà di chiedere all’Ufficio Centrale di Bilancio o alla Ragioneria Territoriale dello Stato, la nomina di un commissario ad acta che si adoperi per il compimento di detta formalità.
  1. Ambito soggettivo
L’ambito soggettivo di applicazione del Comma 4-bis riguarda, come espressamente indicato, i crediti vantati nei confronti degli enti del Servizio Sanitario Nazionale derivanti dagli accordi contrattuali conclusi ai sensi dell’articolo 8-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992,  n. 502 (il “D.Lgs. 502/92”).  Si tratta, in particolare, degli accordi stipulati tra Regioni ed aziende sanitale locali (le “ASL”), da un lato, e le strutture sanitarie (tra cui, a titolo esemplificativo, le strutture pubbliche ed equiparate, le strutture private, i professionisti e gli IRCSS) (congiuntamente, le “Strutture Accreditate”), dall’altro lato. Ai sensi dell’articolo 8 quinquies del D.Lgs. 502/92, tali Strutture Accreditate, per poter validamente svolgere servizi sanitari a favore del Sistema Sanitario, devono (i) essere autorizzate all’esercizio dell’attività sanitaria da parte della Regione competente, (ii) aver ottenuto il riconoscimento dello status di potenziali erogatori di prestazioni sanitarie nell’ambito e per conto del Servizio Sanitario Nazionale (c.d.: “accreditamento”) e (iii) aver stipulato una specifica convenzione con la ASL competente per la prestazione dei servizi sanitari, nel rispetto dei principi di imparzialità, trasparenza, buon andamento e libera concorrenza tra pubblico e privato. Se ne dovrebbe dedurre che solo i crediti vantati dalle Strutture Accreditate (e non già quelli vantati da soggetti diversi quali, ad esempio, le farmacie e gli altri fornitori delle strutture sanitarie) sono soggetti alla disciplina di cui al Comma 4-bis dell’articolo in discorso.
  1. Disciplina di riferimento in materia di accettazione della cessione: (i) artt. 69 e 70 R.D. 18 novembre 1923, n. 2440 e (ii) 106 comma 13 D.Lgs 50/2016
Ciò posto, è opportuno ricordare che la disciplina contenuta nel Comma 4-bis integra la normativa applicabile in materia di adesione della pubblica amministrazione alla cessione del credito, come di seguito richiamata. Ci si riferisce al disposto degli articoli 69 e 70 del R.D. 18 novembre 1923, n. 2440 (il “RD 2440”) e dell’articolo 9, comma terzo, dell’allegato E della Legge 20 marzo 1865 n. 2248 secondo il quale la cessione dei crediti derivanti da contratti di somministrazione, fornitura ed appalto ancora in corso di esecuzione (c.d.: “Accordi di Durata”) non è perfezionata (ed è quindi inopponibile a terzi) senza l’adesione della Pubblica Amministrazione ceduta. Come specificato anche dalla giurisprudenza[2], in detto ambito, la ratio legis è quella di assicurare, in deroga al principio generale della cedibilità dei crediti anche senza il consenso del debitore (art. 1260 cod. civ.), la regolare esecuzione della prestazione contrattuale, evitando che medio tempore possano venir meno le risorse finanziarie del soggetto obbligato verso l’amministrazione. Di qui, l’esigenza che l’amministrazione interessata aderisca all’accordo soltanto fino a che il contratto è in corso e cessa quando questo viene meno con la conclusione del rapporto contrattuale, e tornerà a trovare applicazione la regola generale di cui all’art. 1264 c.c.[3]. La disciplina dell’accettazione nella cessione dei crediti vantati nei confronti della Pubblica Amministrazione è altresì contenuta nel D.Lgs 50/2016 (il “Codice Appalti”). In particolare, ai sensi del comma 13 dell’articolo 106 del Codice Appalti, le cessioni di crediti rientranti sotto la regolamentazione del Codice Appalti devono essere stipulate per atto pubblico o per scrittura privata autenticata.  Esse, poi, devono essere notificate alle amministrazioni debitrici, divenendo efficaci nelle sole ipotesi in cui queste ultime non le rifiutino con comunicazione da inviarsi al cedente entro quarantacinque giorni dalla notifica della cessione. In quest’ultimo caso, dunque, trova applicazione il principio, largamente utilizzato nei rapporti con la Pubblica Amministrazione, del silenzio-assenso; sicché, se entro quarantacinque giorni dal ricevimento della notificazione, la Pubblica Amministrazione non manifesta alcuna volontà al riguardo, la cessione sarà, dunque, ad essa opponibile.
  1. Conclusioni
Come si è visto, il Comma 4-bis ha integrato la disciplina in materia di accettazione della cessione di Crediti Sanitari da parte dell’amministrazione ceduta. A tal proposito, occorre segnalare come in relazione alla necessità dell’adesione della Pubblica Amministrazione alle cessione dei crediti vantati dalle Strutture Accreditate si siano registrati nel corso degli anni diversi orientamenti dottrinari e giurisprudenziali; alcuni di questi sostenevano la non necessità dell’accettazione da parte dell’Amministrazione ceduta in considerazione del fatto che il rapporto tra le Strutture Accreditate e la Pubblica Amministrazione dovesse essere qualificato come un rapporto di diritto pubblico (convenzione/concessione)[4].. Tali orientamenti sembrerebbero ormai superati dall’introduzione dell’obbligo di espressa accettazione da parte dell’Amministrazione ceduta, mediante il meccanismo del silenzio-rigetto. Si apre, inoltre, la questione se per cessioni di crediti vantati dalle Strutture Accreditate eventualmente soggette all’applicazione del Codice Appalti, il principio del silenzio assenso nel caso di inerzia della Pubblica Amministrazione che si perpetui oltre i quarantacinque giorni dalla notifica della cessione trovi ancora applicazione o se invece prevalga l’opposto principio del silenzio-rigetto introdotto dal Comma 4-bis. Si segnala, infine, che il Comma 4-bis estende il meccanismo del silenzio-rigetto anche alle cessioni dei crediti sanitari realizzate nel contesto di operazioni di cartolarizzazione ai sensi della Legge 130 del 1999 (“Legge sulla Cartolarizzazione”).  Viene infatti chiarito che i crediti vantati nei confronti del Servizio sanitario nazionale in conseguenza di accordi contrattuali stipulati ai sensi dell’articolo 8-quinques del D.Lgs 502, possono essere ceduti anche ai sensi della Legge sulla Cartolarizzazione solo a seguito della notificazione della cessione e dell’espressa accettazione da parte dell’ente debitore. A tal riguardo, si ricorda che il comma 4-bis, articolo 4, della Legge sulla Cartolarizzazione sancisce che alle cessioni effettuate nell’ambito di operazioni di cartolarizzazione non si applicano gli articoli 69 e 70 del RD 2440, nonché qualsiasi altra disposizione che richieda formalità diverse rispetto alla Legge sulla Cartolarizzazione.  Si tratta di una speciale deroga, in materia di cessioni di crediti vantati nei confronti della Pubblica Amministrazione (inclusi i crediti vantati da Strutture Accreditate) che avvengono nel contesto di operazioni di cartolarizzazione, all’applicazione delle previsioni sopra richiamate che richiedono la notifica e l’adesione dell’amministrazione ceduta. Con la previsione in commento, questo regime di favore viene meno con specifico riferimento alla cessione dei crediti vantati dalle Strutture Accreditate.  Ne discende l’applicabilità del meccanismo del silenzio-rifiuto per le cessioni di tali crediti quandanche siano ceduti nell’ambito di operazione di cartolarizzazione. A cura di Annalisa Dentoni-Litta e Nicolò del Dottore [1] Il testo normativo esclude espressamente la certificazione nei confronti di: –                 enti locali commissariati per fenomeni di infiltrazione e condizionamento di tipo mafioso o similare; –                 enti del Servizio Sanitario Nazionale delle regioni sottoposte a piano di rientro dai disavanzi sanitari, ovvero a programmi operativi di prosecuzione degli stessi, se nell’ambito di detti piani o di detti programmi sono previste operazioni relative al debito. Ai fini della certificazione in Piattaforma, per enti del Servizio Sanitario Nazionale si intendono, ai sensi dell’articolo 3, comma 2 del D.M. 25 giugno 2012 le aziende sanitarie locali, aziende ospedaliere, istituti di ricovero e cura a carattere scientifico pubblici, anche se trasformati in fondazioni, le aziende ospedaliere universitarie integrate con il Servizio Sanitario Nazionale, gli istituti zooprofilattici di cui al decreto legislativo 30 giugno 1993, n. 270. [2] Cfr. Corte di Cassazione sez. III, 27 agosto 2014, n. 18339; Corte di Cassazione sez. I, 1° febbraio 2007, n. 2209; Corte di Cassazione sez. III, 11 gennaio 2006, n. 268; Corte di Cassazione sez. III, 28 gennaio 2002, n. 981. [3]  Corte di Cassazione, Sez. I, 01/02/2007, n. 2209. [4] Con specifico riferimento al regime di accreditamento introdotto dal D.Lgs. 502/92, cfr. Corte di Cassazione sez. un., 20/02/1999, n. 88 e Corte di Cassazione sez. un., 08/07/2005, n. 14335 (richiamata recentemente da Cassazione Civile, Sez. III, 28/06/2019, n. 17406 e Cassazione Civile, sez. un., 29/04/2014, n. 10821). Lo stesso orientamento è stato adottato dalla giustizia amministrativa secondo cui le prestazioni rese nei confronti del Servizio Sanitario Nazionale sarebbero escluse dalle limitazione alla cessione, previste dall’art. 70, 3° comma, del Regio Decreto e dall’art. 9, 3° comma, dell’Allegato E alla 20 marzo 1865, n. 2248: cfr. T.A.R. Lazio, sez. III, 15 gennaio 2001, n. 170, in Foro Amm., 2001, 1317 secondo cui “Il doveroso consenso della p.a. alla cessione di un credito vantato da terzi nei suoi confronti è previsto da tassative norme insuscettibili d’interpretazione estensiva: ne consegue la loro inapplicabilità in caso di cessione del credito per il pagamento da parte delle aziende sanitarie dei crediti per le prestazioni erogate agli assistiti dal S.s.n. da case di cura private”.
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